공익사업 시행자의

 

지장물

 

제거 전략

 

 

 

 

 

 

 

 

들어가며

 

 

공익사업 현장에는 지장물의 보상 방식과 제거 방법에 관한 무지와 오해가 적지 않다. 이는 사업시행자와 지장물 소유자 사이의 갈등과 사업 지연의 주요 원인이 되고 있다.

 

이 글은 지장물에 대한 보상 방식과 권리취득 구조를 체계적으로 정리하고, 그에 기초하여 사업시행자가 지장물을 신속하고 안정적으로 제거할 수 있는 법적 수단을 분석하는 데 목적이 있다.

 

특히 지장물을 유형화하여 각 유형에 적합한 제거(이전·철거 또는 인도) 방법을 검토하고, 실무에서 활용 가능한 전략을 제시하고자 한다.

 

 

 

1.

토지보상법상 지장물의 개념과 분류

 

 

(1) 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 손실보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’)은 공익사업에 필요한 토지·물건·권리를 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정하고 있다(§1).

 

(2) 토지보상법 시행규칙 제2조 제3호는 ‘지장물’(支障物)을 ‘공익사업 시행지구 내의 토지에 정착한 건축물·공작물·시설·입목·죽목 및 농작물 그 밖의 물건 중에서 당해 공익사업의 수행을 위하여 직접 필요하지 아니한 물건’이라고 정의하고 있다. 즉, 토지보상법에서 지장물은 ‘공익사업의 수행을 위하여 직접 필요하지 않은 토지 정착물로서 토지로부터 제거되어야 할 물건’을 의미한다.

 

(3) 협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 공시지가를 기준으로 하여 적정가격으로 보상한다(§70①). 토지 이외의 물건에 대하여는 토지보상법 제75조 이하가 정한 방식으로 보상한다. 건축물·입목·공작물 기타 토지에 정착한 물건(이하 ‘건축물등’)에 대하여는 이전비 또는 가격으로 보상한다(§75①).

 

(4) 지장물과 건축물등의 관계는 다음과 같이 정리할 수 있다.

 

[제75조 제1항 본문에 따른 이전비 보상 대상 건축물등  →  본문 지장물] 이전하기 용이하고 이전비가 가격을 넘지 않는 물건이다. 통상 공익사업에 직접 사용되지 않으므로 지장물에 해당한다.

[제75조 제1항 단서 제1호·제2호에 따른 가격보상 대상 건축물등  →  1호·2호 지장물] 이전이 곤란하여 가격보상을 받는 물건이다. 이들 대부분은 공익사업에 직접 사용되지 않으므로 지장물에 해당하는 경우가 많다.

[제75조 제1항 단서 제3호에 따른 가격보상 대상 건축물등  →  3호 건축물등] 사업시행자가 공익사업에 직접 사용할 목적으로 취득하는 물건이다. 정의상 지장물에 해당하지 않는다.

 

 

(5) 제1항 본문과 단서 제1호와 2호에 해당하는 건축물등은 대부분 지장물에 해당하므로, 편의상 본문의 건축물등은 ‘본문 지장물’, 단서 제1호와 제2호의 건축물등은 ‘1호·2호 지장물’이라고 하기로 한다. 또한 단서 제3호의 건축물등은 ‘3호 건축물등’이라고 하기로 한다.

 

 

 

2.

건축물등에 대한 보상 방식

 

 

(1) 건축물등에 대하는 공익사업에 필요한지 여부를 불문하고 제75조 제1항에 따라 다음과 같이 이전비 또는 가격으로 보상한다.

 

제75조(건축물등 물건에 대한 보상)   ① 건축물ㆍ입목ㆍ공작물과 그 밖에 토지에 정착한 물건(이하 “건축물등”이라 한다)에 대하여는 이전에 필요한 비용(이하 “이전비”라 한다)으로 보상하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 물건의 가격으로 보상하여야 한다.   1. 건축물등을 이전하기 어렵거나 그 이전으로 인하여 건축물등을 종래의 목적대로 사용할 수 없게 된 경우  <물리적·기능적 이전 곤란>   2. 건축물등의 이전비가 그 물건의 가격을 넘는 경우  <경제적 이전 곤란>   3. 사업시행자가 공익사업에 직접 사용할 목적으로 취득하는 경우   ②[농작물], ③[토지에 속한 흙·돌·모래·자갈], ④[분묘]  <생략>   ⑤ 사업시행자는 사업예정지에 있는 건축물등이 제1항 제1호 또는 제2호에 해당하는 경우에는 관할 토지수용위원회에 그 물건의 수용재결을 신청할 수 있다.   ⑥  <생략>

 

 

(2) 1호·2호 지장물은 원칙적으로 ‘이전’ 대상이지만 이전이 곤란하여 가격 보상을 하도록 하였다.

 

(3) 1호·2호 지장물에 대하여 가격 보상을 하였으나 수용절차를 거치지 않았다면 사업시행자는 지장물의 인도청구권을 취득할 뿐 소유권까지 취득하는 것은 아니다.

 

(4) 그러나 사업시행자는 1호·2호 지장물에 대하여도 수용절차를 거치고 가격 보상을 함으로써(§75⑤) 그 소유권을 취득할 수 있다는 점을 유의하여야 한다.

 

 

 

3.

본문 지장물의 제거 방법

 

 

(1) 이전하기 용이하고 이전비가 물건의 가격을 넘지 않는 본문 지장물에 대하여는 이전비 보상을 한다(§75① 본문).

 

(2) 토지등(사업시행자가 수용하는 토지·물건·권리, §2ⅰ·3)에 대한 수용재결의 내용에 따라 사업시행자가 토지등의 수용개시일(토지수용위원회가 재결로써 결정한 수용을 시작한 날, §40①)까지 본문 지장물에 대하여 보상금을 공탁한 경우, 그 지장물의 소유자는 토지등의 수용개시일까지 그 지장물을 다른 곳으로 이전(移轉)할 의무를 부담한다(§43).

 

(3) 본문 지장물 소유자가 수용개시일까지 임의로 그 지장물을 이전·철거하지 않으면, 사업시행자는 행정청에 행정대집행으로 그 지장물을 이전·철거해 줄 것을 청구할 수 있다(§89). 행정대집행이 가능한 이유는 지장물의 ‘이전’이 대체적 작위의무에 해당하기 때문이다.

 

(4) 관계 법령상 행정대집행의 절차가 인정되어 행정청이 행정대집행의 방법으로 건물의 철거 등 대체적 작위의무의 이행을 실현할 수 있는 경우에는 따로 민사소송의 방법으로 그 의무의 이행을 구하는 것은 허용되지 않는다(대판 2017. 4. 28. 2016다213916).

 

(5) 대체적 작위의무는 의무자가 아닌 제3자가 대신하여 이행할 수 있는 의무를 말하며, 지장물의 이전·철거는 그 성질상 타인이 대행할 수 있으므로 행정대집행법에 따라 행정청이 의무자를 대신하여 이행하고 비용을 징수할 수 있다.

 

(6) 다만, 본문 지장물 점유자의 퇴거나 점유이전(인도)는 비대체적 작위의무로서 행정대집행의 대상이 되지 않는다. 따라서 이러한 퇴거나 인도는 법원의 민사소송과 집행관의 강제집행을 통하여 실현해야 한다.

 

 

 

4.

1호·2호 지장물의 제거 방법 1 ― 수용절차를 거치지 않은 경우

 

 

1호	건축물등을 이전하기 어렵거나 그 이전으로 인하여 건축물등을 종래의 목적대로 사용할 수 없게 된 경우  <물리적·기능적 이전 곤란>
2호	건축물등의 이전비가 그 물건의 가격을 넘는 경우  <경제적 이전 곤란>

 

 

가.

전형적인 사례

 

실무에서는 다음과 같은 상황이 종종 발생한다. ① 사업시행자가 협의 불성립 둥으로 수용재결을 신청하고, ② 토지수용위원회의 재결에 따라, 수용절차를 거치지 않은 1호·2호 지장물에 대하여도 보상금을 공탁하였으나, ③ 그 1호·2호 지장물 소유자가 인도하거나 이전하지 않는 경우가 있다.

 

 

나.

사업시행자는 지장물의 소유권을 취득하지 못하지만 인도청구권은 취득한다.

 

(1) 수용절차를 거치지 않은 1호·2호 지장물의 소유자는 토지등의 수용개시일까지 그 지장물을 사업시행자에게 인도(引渡)할 의무를 부담한다(§43).

 

(2) 사업시행자는 이러한 지장물에 대하여 인도청구권을 취득할 뿐 소유권까지 취득하는 것은 아니다(대판 2022. 11. 17. 2022다242342 등). 1호·2호 지장물에 대하여 수용절차를 거치지 않은 경우에는 수용을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤더라도 그 등기는 무효이고 사업시행자는 소유권을 취득하지 못한(대판 2023. 8. 18. 2021다249810 등).

 

(3) 이러한 1호·2호 지장물의 소유자가 지장물 제거를 수인하지 않아(협조하지 않거나 방해하여) 사업시행자가 수용개시일까지 지장물을 제거하지 못한다면, 인도청구권이 있는 사업시행자는 인도소송을 제기하거나 인도단행가처분을 신청하고 그 판결 또는 결정에 기하여 지장물을 인도받은 후에 비로소 자신의 비용으로 직접 지장물을 제거(이전·철거)할 수 있다

 

대법원 2022. 11. 17. 선고 2022다242342 판결은 “… 도시개발사업의 시행자가 사업시행에 방해가 되는 지장물에 관하여 토지보상법 제75조 제1항 단서 제2호에 따라 물건의 가격으로 보상한 경우, 사업시행자가 당해 물건을 취득하는 제3호와 달리 수용의 절차를 거치지 아니한 이상 사업시행자가 그 보상만으로 당해 물건의 소유권까지 취득한다고 보기는 어렵지만, 지장물의 소유자가 토지보상법 시행규칙 제33조 제4항 단서에 따라 스스로의 비용으로 철거하겠다고 하는 등 특별한 사정이 없는 한 사업시행자는 자신의 비용으로 이를 제거할 수 있고, 지장물의 소유자는 사업시행자의 지장물 제거와 그 과정에서 발생하는 물건의 가치 상실을 수인하여야 할 지위에 있다. 따라서 사업시행자가 지장물에 관하여 토지보상법 제75조 제1항 단서 제2호에 따라 지장물의 가격으로 보상한 경우 특별한 사정이 없는 한 지장물의 소유자는 사업시행자에게 지장물을 인도할 의무가 있다. …”라고 판시하였다. 지장물 소유자가 사업시행자에게 지장물을 인도할 의무가 있다는 것은, 사업시행자가 지장물 소유자에게 지장물의 인도를 청구할 권리(인도청구권)가 있다는 의미이다.

이와 같이 2호 지장물에 대하여 인도청구권이 있는 사업시행자는 그 지장물의 제거를 수인하지 않는(협조하지 않거나 방해하는) 소유자에 대하여, ① 지장물 인도청구 또는 퇴거청구의 소를 제기하거나(서울고법 2025. 10. 17. 2025나206143; 서울중앙지법 2025. 12. 18. 2025가단96081 등), ② 일정한 경우 인도단행가처분을 신청할 수 있으며(대판 2005. 8. 19. 2004다2809; 부산고법 2024. 10. 24. 2023나56685), ③ 토지의 차임 등에 상당하는 손해배상을 청구할 수 있다(대판 2023. 8. 18. 2021다249810).

또한 대법원 2023. 8. 18. 선고 2021다249810 판결은 같은 항 단서 제1호에 따라 가격으로 보상한 경우에 관하여도 지장물의 소유자는 사업시행자에게 지장물을 인도할 의무가 있다는 취지의 판시를 하였다.

 

 

다.

사업시행자는 지장물 제거권은 있지만 제거청구권은 없다.

 

(1) 수용절차를 거치지 않은 1호·2호 지장물에 대하여 보상금을 공탁한 사업시행자는 제거권은 있지만 제거청구권은 없으며, 지장물 소유자에게는 제거의무가 없다.

 

이러한 지장물에 대하여 보상금을 공탁한 사업시행자는 자신의 비용으로 지장물을 직접 제거할 수 있는 권한과 부담을 동시에 가질 뿐 지장물의 소유자에게 지장물 제거를 요구할 수는 없다(대판 2012. 4. 13. 2010다94960; 대판 2019. 4. 11. 2018다277419; 대판 2021. 5. 7. 2018다256313).

 

 

(2) 따라서 사업시행자는 제89조에 의하여 행정청에 행정대집행으로 그 지장물을 제거해 줄 것을 청구할 수 없다.

 

(3) 또한 사업시행자는 지장물 제거 요구를 거부하는 지장물 소유자에 대하여 그 제거 비용에 상당하는 손해의 배상을 청구할 수 없다(대판 2021. 5. 7. 2018다256313). 1호·2호 지장물 소유자는 그 제거의무가 없기 때문이다.

 

 

 

5.

1호·2호 지장물의 제거 방법 2 ― 수용절차를 거친 경우

 

 

(1) ① 사업시행자가 협의 불성립 등으로 수용재결을 신청하고, ② 토지수용위원회의 재결에 따라, 수용절차를 거친 1호·2호 지장물에 대하여 보상금을 공탁하였으나, ③ 그 1호·2호 지장물 소유자가 사업시행자에게 인도하지 않는 경우가 있다.

 

(2) 사업시행자가 수용절차를 거친 1호·2호 지장물에 대한 보상금을 수용개시일까지 공탁한 경우, 사업시행자는 수용개시일 오전 0시에 그 지장물의 소유권을 취득하고(§45①), 그 지장물의 종전 소유자는 수용개시일까지 그 지장물을 사업시행자에게 인도(引渡)할 의무를 부담한다(§43).

 

(3) 이러한 1호·2호 지장물의 소유자가 수용개시일까지 사업시행자에게 지장물을 인도하지 않는다면 사업시행자는, 수용재결을 거치지 않은 경우와 마찬가지로, 행정청에 행정대집행을 신청할 수는 없으나, ① 지장물 인도청구소송을 제기하고 그 판결에 기하여 인도집행을 신청하거나, ② 일정한 경우 인도단행가처분을 신청하고 그 결정의 집행을 신청할 수 있다.

 

(4) 나아가 사업시행자는 다음과 같은 방법으로 수용절차를 거친 1호·2호 지장물을 신속하게 인도받을 수도 있다.

 

토지보상법 제86조에 의하면, 협의 불성립 등으로 사업시행자가 수용재결을 신청하고 그 수용재결에 대한 이의신청이 있었는데 그 이의신청에 대한 재결(이의재결)이 확정된 경우, 사업시행자는 수용절차를 거친 토지등(수용한 토지·물건)을 확정된 이의재결에 기하여 바로 인도받을 수 있다. 사업시행자가 제75조 제5항에 따라 1호·2호 지장물의 수용재결을 신청한 경우에도 그 이의재결이 확정되면 사업시행자는 신속하게 1호·2호 지장물을 인도받을 수 있다.

수용재결에 대하여 이의신청을 하고 중토위가 그 이의신청에 대하여 재결을 하였는데 그 재결서 수령일부터 60일 이내에 행정소송을 제기하지 않는 등의 사유가 있으면 이의재결은 확정된다. 확정된 이의재결은 민사소송법상의 확정판결로 보며, 확정된 이의재결서 정본은 집행력 있는 판결의 정본과 동일한 효력이 있다(§86①). 따라서 이의재결이 확정된 경우 사업시행자는 확정된 이의재결서 정본(중토위가 발급한 ‘재결확정증명서 + 집행문’ 첨부)에 기하여 민사집행법에 의한 인도집행을 신청하여 신속하게 인도청구권(지장물 소유자의 인도의무)을 실현할 수 있다.

그렇다면, 수용재결에 대한 이의신청 절차를 거치지 않고(재결서 수령일부터 30일 이내에 이의신청을 하지 않고 90일 이내에 행정소송도 제기하지 않아) 수용재결이 확정된 경우에도 제86조 제1항을 적용할 수 있을까? 긍정설(서울중앙지법 2023. 1. 19. 2022가합525042)과 부정설이 있다. 긍정설은 제86조의 입법취지가 1호·2호 지장물의 점유를 사업시행자가 신속하게 취득할 수 있도록 하는 데 있다는 것 등을 이유로, 수용재결이 확정된 경우에도 제86조를 적용할 수 있다고 보고 있다. 부정설은 제86조 제1항이 ‘이의신청에 대한 재결이 확정된 때’로 한정하고 있다는 것 등을 이유로, 수용재결이 확정된 경우에는 제86조를 적용할 수 없다는 입장을 취하고 있다. 부정설에 따르면 수용재결이 확정되더라도 별도로 민사소송을 제기하여 승소판결을 받은 후에 민사집행법에 의한 인도집행을 신청해야 사업시행자는 인도청구권(지장물 소유자의 인도의무)을 강제적으로 실현할 수 있다.

 

 

 

6.

3호 건축물등의 제거 방법

 

(1) ① 사업시행자가 협의 불성립 등으로 수용재결을 신청하고, ② 토지수용위원회의 재결에 따라, 수용절차를 거친 3호 건축물등에 대하여 보상금을 공탁하였으나, ③ 그 건축물등의 종전 소유자가 그 건축물등을 사업시행자에게 인도하지 않는 경우가 있다.

 

(2) 사업시행자가 수용절차를 거친 3호 건축물등에 대한 보상금을 수용개시일까지 공탁한 경우, 사업시행자는 수용개시일 오전 0시에 그 건축물등의 소유권을 취득하고(§45①), 그 건축물등의 종전 소유자는 수용개시일까지 그 건축물등을 사업시행자에게 인도(引渡)할 의무를 부담한다(§43).

 

(3) 이러한 3호 건축물등의 소유자가 수용개시일까지 사업시행자에게  그 건축물등을 인도하지 않는다면 사업시행자는, 수용절차를 거친 1호·2호 지장물의 경우와 마찬가지로, 행정청에 행정대집행을 신청할 수는 없으나, ① 법원에 지장물 인도청구소송을 제기하고 그 판결에 기하여 인도집행을 신청하거나, ② 일정한 경우 인도단행가처분을 신청하고 그 결정의 집행을 신청할 수 있음은 물론, ③ 수용재결에 대한 이의신청에 대한 재결(이의재결)이 확정되면 그 재결에 기하여 바로 인도집행을 신청할 수도 있다(§86).

 

(4) 토지보상법 제75조 제1항에 따른 건축물등에 대한 보상 방식, 사업시행자가 건축물등을 철거하거나 인도받는 방식 등에 관하여는 다음 표와 같이 정리할 수 있다.

 

건축물등 유형 (보상방식)	건축물등 제거 등을 위한 사업시행자의 조치
	수용절차 거치지 않은 경우	수용절차 거친 경우
이전하기 용이하고 이전비가 가격을 넘지 않는 건축물등[본문 지장물](이전비 보상)	행정대집행 신청 → 행정청이 이전·철거
이전이 곤란하여 가격 보상을 받는 건축물등[1호·2호 지장물](가격보상)		① 확정된 이의재결에 기한 민사집행 신청 → 시행자가 인도받아 이전·철거
	② 인도단행가처분결정에 기한 민사집행 신청 → 시행자가 인도받아 이전·철거
	③ 인도판결에 기한 민사집행 신청 → 시행자가 인도받아 이전·철거
사업시행자가 공익사업에 직접 사용할 목적으로 취득한 건축물등[3호 건축물등](가격보상)		①②③의 민사집행 신청 → 시행자가 인도받아 사용

 

 

 

7.

지장물 제거를 위한 전략

 

 

(1) 지장물 제거(이전·철거 또는 인도)의 신속성과 법적 안정성을 고려할 때 사업시행자는 다음과 같이 전략적으로 접근할 필요가 있다.

 

[본문 지장물] 행정대집행 신청이 가능하다. 행정청의 적극적인 대집행 실시가 관건이다.

[1호·2호 지장물] 우선 제75조 제5항에 의한 수용재결을 통해 소유권을 취득한다. 그 후 인도단행가처분을 적극 활용하거나, 이의재결 확정 시 제86조를 활용한다.

[3호 건축물등] 우선 수용재결을 통해 소유권을 취득한다. 그 후 인도단행가처분을 적극 활용하거나, 이의재결 확정 시 제86조를 활용한다.

 

 

(2) 수용절차를 거친 토지등(1호·2호 지장물, 3호 건축물등 포함)에 대한 수용재결이 이의신청 절차를 거치지 않고 확정된 경우에도 수용재결서 정본에 기하여 그 인도집행이 가능한지에 대하여는 견해의 대립이 있다. 사전에 관할 집행관사무소에 문의하여 가능하다는 답변을 받는다면 확정된 수용재결서 정본에 기하여 인도집행을 신청하는 것을 적극 고려할 필요가 있다.

 

(3) 수용절차를 거친 토지등(1호·2호 지장물, 3호 건축물등 포함)에 대하여 인도단행가처분 집행과 이의재결(또는 수용재결) 집행을 병행하여 추진하는 것이 바람직하다.

 

(4) 아울러 위 두 가지 방법으로 점유를 취득할 수 없는 경우 등을 대비하여 인도청구(퇴거청구 포함)의 소도 병행하여 제기할 필요가 있다.

 

(5) 참고로, 인도단행가처분 집행이 완료되어 사업시행자가 점유를 취득하였더라도, 인도판결에 기하여 인도집행을 신청해야 그 가처분 집행은 인도집행으로 이전됨과 동시에 인도집행이 목적을 달성·종료한 것으로 처리된다(법원실무제요 민사집행[Ⅴ], 252~253).

 

 

 

나가며

 

 

공익사업의 성공적인 수행을 위해서는 초기 단계부터 지장물의 보상 방식과 제거 방법을 한꺼번에 조망하면서 전략을 수립할 필요가 있다.

 

특히 수용절차를 거친 토지등(1호·2호 지장물, 3호 건축물등 포함)에 대해서는 인도단행가처분 집행과 이의재결(또는 수용재결) 집행을 병행하여 추진할 필요가 있다는 점을 유의할 필요가 있다.

 

실무적 논의와 입법적 보완을 통하여 지장물을 제거하는 방법과 절차가 보다 명확하게 정립되고, 행정과 사법이 각자의 역할을 합리적으로 분담하게 되기를 기대해 본다.